End of waste nella Ue: punti fermi e questioni aperte

di David Röttgen, Eugenio Fidelbo – Ambientalex Studio Legale

 

L’end of waste è lo strumento principe dell’economia circolare. Rappresenta il meccanismo attraverso cui un rifiuto, in seguito a determinate operazioni di recupero, cessa di essere tale e può circolare sul mercato al pari di tutti gli altri beni. Per raggiungere questo obiettivo è però fondamentale istituire meccanismi che – in linea con i principi generali del diritto dell’ambiente – consentano una collaborazione tra i diversi livelli di governo e tra il settore pubblico e gli operatori economici.

Come l’intero settore dei rifiuti, la disciplina end of waste trova origine nell’ordinamento dell’Unione europea: è la direttiva quadro sui rifiuti n. 98 del 2008 (in particolare l’art. 6) ad indicare le condizioni in presenza delle quali una sostanza o un materiale non debba più essere considerato un rifiuto. Queste condizioni rappresentano mere indicazioni generali e di principio: in base ad esse, la stessa Commissione Ue, tramite propri regolamenti di esecuzione, o gli Stati membri definiscono i «criteri dettagliati», applicabili in concreto e riferiti alle singole categorie di sostanze o materiali.

In seguito alle modifiche del 2018, che hanno recepito gli orientamenti della Corte di giustizia, la direttiva quadro specifica che nel definire i criteri dettagliati gli Stati hanno due opzioni, non per forza tra loro alternative: al contrario la direttiva caldeggia una loro applicazione concorrente negli ordinamenti nazionali.

La prima consiste nell’emanare atti normativi, atti cioè, sebbene non necessariamente di rango legislativo, dotati dell’efficacia generale propria della legge (ad esempio, regolamenti governativi o ministeriali). Si tratta di strumenti idonei a stabilire una volta per tutte, per un certo tipo di rifiuti, le condizioni end of waste che le autorità competenti sono tenute ad applicare in concreto (ad esempio, in sede di rilascio o rinnovo dell’autorizzazione all’esercizio di impianti di recupero o riciclaggio).

La seconda modalità, invece, consente agli Stati di non definire in via generale ed astratta i criteri dettagliati per ciascuna categoria di rifiuto, ma di lasciare che siano le stesse amministrazioni preposte al rilascio o al rinnovo dei suddetti permessi a stabilirle caso per caso in sede di autorizzazione. Tale modalità di definizione dei criteri dettagliati sottende, negli Stati che la prevedono, l’esistenza di un “diritto” o, comunque, di una situazione giuridica protetta volta a consentire al «detentore di rifiuti» – tendenzialmente, chi gestisce rifiuti – di chiedere l’emanazione di un provvedimento end of waste anche in assenza di criteri generali stabiliti a livello europeo o nazionale per quella specifica tipologia di rifiuto.

A tal proposito, negli ultimi anni la Corte di giustizia dell’Unione è stata chiamata a stabilire se questa situazione giuridica protetta possa essere rinvenuta direttamente nella direttiva quadro in favore dei detentori del rifiuto: ciò ne consentirebbe l’invocazione dinnanzi alle corti nazionali, anche là dove lo Stato abbia scelto di definire i criteri end of waste esclusivamente secondo la prima delle due modalità consentite dalla direttiva.

Va osservato che riconoscere alla direttiva rifiuti un simile effetto diretto finirebbe per limitare sensibilmente gli spazi discrezionali degli Stati nella scelta delle modalità di cessazione della qualifica di rifiuto.

Quest’ultima circostanza ha indotto la Corte a negare la sussistenza di tali effetti diretti, senza tuttavia esimersi dal fornire alcune precisazioni volte a conseguire un migliore contemperamento dei diversi interessi in gioco nella materia in esame. Se, infatti, gli Stati membri, nell’esercizio della propria discrezionalità, possono ritenere che alcune sostanze non devono cessare di essere considerate rifiuti e quindi possono decidere di astenersi dall’adozione di criteri, simile astensione non deve ostacolare il conseguimento degli obiettivi generali della direttiva.

Un’affermazione, quest’ultima, che ha conseguenze giuridiche precise, ancorché operanti solo in casi-limite. In particolare la Corte, pur con estrema cautela, sembra riconoscere l’esistenza di una situazione giuridica come quella sopra descritta là dove la decisione dello Stato di escludere radicalmente che un certo tipo di rifiuti possa cessare di essere tale «sia frutto di un errore manifesto di valutazione per quanto riguarda il mancato rispetto delle condizioni previste all’articolo 6, paragrafo 1, della direttiva 2008/98» (Corte Giustizia,  sez. II, 24 ottobre 2019, Prato Nevoso Termo Energy).